珠三角城鎮(zhèn)化奇跡背后：村集體變成第二政府

十八屆三中全會(huì)召開(kāi)在即，被各界廣泛寄望“改革步子應(yīng)邁得更大些”的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，再次成為焦點(diǎn)。

　　9月初，一則有關(guān)土地制度改革的報(bào)道激起軒然大波。消息稱(chēng)，中國(guó)將放開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，并允許多個(gè)省市展開(kāi)試點(diǎn)，相應(yīng)的政府指導(dǎo)意見(jiàn)已經(jīng)下發(fā)。但消息很快被國(guó)土部否定。

　　據(jù)了解，由國(guó)土部主導(dǎo)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，目前仍處于征求意見(jiàn)階段，其主要方向?yàn)?ldquo;以經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)，以及企業(yè)兼并、破產(chǎn)引致的轉(zhuǎn)移等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)”。這與眾所期待的“集體土地入市”相距較遠(yuǎn)。

　　中央層面的擔(dān)心是，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會(huì)造成農(nóng)民大量失地，形成社會(huì)不穩(wěn)定因素；另一方面，若集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，勢(shì)必破壞地方政府主導(dǎo)的土地平臺(tái)，各地方反對(duì)聲音強(qiáng)烈。因而，十八屆三中全會(huì)在土地管理制度方面可能不會(huì)有大的突破。

　　實(shí)際上，五年*七屆三中全會(huì)，即明確提出了“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益”，并確定了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的改革方向。其中，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”的表述，顯然是考慮到了土地城鄉(xiāng)二元的現(xiàn)實(shí)制度因素。

　　多位學(xué)者指出，如果將改革對(duì)象只限于城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，則難免出現(xiàn)大量灰色區(qū)域和糾紛。據(jù)接近決策層的人士透露，十八屆三中全會(huì)可能會(huì)抹掉“規(guī)劃圈外”的說(shuō)法，進(jìn)一步凸顯“逐步建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”目標(biāo)。